经济合作与发展组织在7月16日公布的《生物燃料支持政策评估报告》中毫不掩饰地指出，目前OECD国家支持生物燃料的政策代价高昂，在降低温室气体排放和增强能源安全方面作用有限，并且对世界粮食价格具备极其重大影响。

  在过去数年中，生物燃料（最重要的包含利用谷类和糖类作物制取的乙醇，以及利用植物油如油菜籽或芥花籽油制取的生物柴油）生产和应用的增长势头非常迅猛，并有望在接下来的10年中进一步成倍增长。2007年，美国和巴西仍是世界上最大的生物乙醇生产国，分别占到全球乙醇产量的48%和31%，而同时欧盟生物柴油产量占到全球产量的约60%。其他许多国家政府开始或考虑开始大力推动生物燃料的生产与应用。

  在大多数国家，生物燃料仍高度依赖于公共支持政策。报告估计，2006年美国、加拿大和欧盟对生物燃料供应和使用的支持力度每年约为110亿美元，预计到中期【执行摘要中的“中期”是指2013-2017年期间的平均预计值。】将增加到250亿美元。在生物燃料生产和应用的各个阶段均提供有许多不同形式的支持措施，但下列3类是最主要的：

  （1）财政支持措施，通常是对生物燃料生产商（精炼商）、零售商和消费的人进行税费减让，或对生物质供应、生物燃料产能、产出、掺混以及用于生物燃料使用者的特定基础设施或设备给予直接财政支持。所有这些措施不管是以放弃税收还是以附加开支的形式都会直接影响到公共预算。

  （2）掺混或运用指令等措施要求生物燃料在运输燃料市场占据最低的份额或数量。虽然这些措施一般对公共预算无甚影响，但生物燃料过高的生产所带来的成本导致了终端消费者燃料成本的增加。

  （3）贸易限制，主要体现为进口关税的形式，保护了本国成本效益不足的生物燃料产业免受成本更低的外国供应者的竞争。这些举措为国内生物燃料使用者强加了成本负担，并且限制了可供选择的供应商的发展前景。

  超乎寻常的公共支持程度将生物燃料政策推向了争议的风口浪尖，这些争议大多分布在在预期的环境、能源和经济利益方面。

  在对生物燃料的公共兴趣和公共支持背后隐藏有一系列的动机。理清这些政策意图的优先次序是很难的，而且依照国家、时间和政府部门的不同均有所区别。然而，随着对气候平均状态随时间的变化关注的持续不断的增加，能够降低温室气体排放和化石能源使用量可被稳妥地认为是支持生物燃料生产和使用的根本原因之一。

  使用甘蔗生产乙醇，通常可比化石燃料降低至少80%的温室气体排放，在整个生产和使用的过程中减排幅度甚至更高。而欧洲和北美目前所支持的基于不同原料生产的生物燃料的减排幅度要低得多：利用小麦、甜菜和植物油生产的生物燃料很难提供超过30%~60%的减排量，而玉米乙醇的减排量更是普遍要低于30%。现行的财政支持、指令和贸易限制（不考虑美国和欧盟目前正在讨论的大部分计划）等措施在运输领域仅降低了不到1%的总温室气体排放量。运输部门的化石燃料消耗量的降低程度也不到1%，欧盟柴油部门的化石燃料节省量仅为2%~3%。这些微弱的效果归结到生物燃料预计的支持成本表现为：减排每吨温室气体（CO2当量）在960美元到1700美元之间，或节省每升化石燃料在0.8~7.0美元之间。

  在原油价格高涨的背景下，之前对生物燃料生产和使用会有更好的经济可行性的预计到目前为止在许多国家还没有成为现实。生物燃料大部分生产链上每单位燃料能源成本还要高于其意图取代的化石燃料。尽管原油价格持续快速高涨拉高了汽油和柴油的价格，但在过去2年内由于农产品价格飙升以及随之引起的原料成本增加，生物燃料的成本劣势反而进一步扩大。

  目前生物燃料政策对农产品价格的中期影响很重要，但也不要过高估计其影响程度。这一影响在很大程度上是由于推高了谷类和植物油的需求量。随着2007年生物燃料支持政策的公布，在中期内全球将分别有12%的粗谷物产量和14%的植物油产量用于生物燃料生产，而2007年这两个数字分别为8%和9%。但考虑到未来政策的发展程度：随着近期颁布的美国《能源独立与安全法案》以及目前提议的欧盟可再次生产的能源新指令的全面实施，全球将分别有超过13%的粗谷物产量和接近20%的植物油产量转移到生物燃料生产中。

  现行生物燃料支持措施预计在中期内会将小麦、玉米和植物油的平均价格分别提高约5%、7%和19%。这些政策实际上使得糖类价格特别是油籽粉的价格降低，这是由于巴西甘蔗乙醇产量的少许降低以及与生物柴油有关的油籽榨油活动大量增多。新的美国和欧盟提议的计划将以大致相同的程度进一步推高农产品价格。

  第二代生物燃料生产对农产品价格的影响将取决于在现有耕地上所生产的生物质原料总量。如果总耕种面积得到了相当大的扩张，则对价格的影响将会降低，但对敏感地区和高碳含量土壤产生负面环境影响的担忧将会加剧，这些影响包括温室气体排放、水资源利用以及生物多样性丧失等。

  与前面所提到的价格影响相关，现有的和任何附加的对生物燃料的支持可能会给全球土地利用带来重要的潜在影响，并且有很大的可能性加速耕种土地的扩张，特别是在拉丁美洲和非洲大部分地区。虽然这一现象可能会为广大贫穷的农村人口提供额外收入的机会，但需要对避免可能的环境破坏加以关注，包括加速森林砍伐、额外释放温室气体、丧失生物多样性以及营养物和杀虫剂的流失等。

  * 藏在生物燃料公共支持背后的多重目的以及生物燃料生产的副作用均要求采用有区别和合适的政策手段。合适的政策组合将取决于国家的优先考虑和形势状况。不存在能够很好的满足所有不同目的和将负面影响降到最小化的“一体适用”的政策方案。

  * 节省化石能源的主要关注方向需要从替代燃料转换到降低能源消耗上，特别是在运输领域。一般而言，通过节能降低温室气体排放的成本要远低于替代能源。还需要注意的是，虽然运输领域的温室气体排放大幅度提升是人们关注的问题，但减排成本通常要明显低于其他领域。

  * 就替代运输燃料而论，明确的关注点需要放在那些能够最大限度降低化石燃料使用和温室气体排放的生物燃料身上。应该建立最小化降低标准，标准水平要具有挑战性并且时间要从严控制，以加强这一快速发展领域的技术进步。

  * 用于生物燃料生产的土地类型会影响到这些燃料的环境绩效。政府应该促进目前未用于作物耕种土地的利用（那些退化的或低自然价值的土地），但需要阻止利用环境敏感的土地。大量生物燃料生产将对土地利用产生重要影响，需要密切监测这一现象以确保可持续性供应链。

  * 对原料或生物质征收进口关税以保护本国生产，这一做法会因为投入成本的增加而对生物燃料生产强加了隐形税收。关税也同样应用到了生物燃料进口中，扭曲了资源配置并给使用者强加了负担。开放生物燃料与相关原料市场将会更有效率且降低生产所带来的成本，同时也会增加环境成果以及降低对化石燃料的依赖。

  * 生物燃料领域的逐步发展与扩张将在中期内推高粮食价格，并为发展中国家的大多数易受影响民众带来粮食风险。修正前文所提到的现行支持政策，使之回到正确的轨道上来将会减少这一非预期影响。此外，在存在一个更自由的贸易环境的前提下，增加生物燃料生产在一些发展中国家可能是一个可行的选择，这样子就能够增加就业和收入的机会。

  * 通常认为在热带和亚热带国家进行第一代生物燃料生产具有高生产力，但应该对此加以进一步验证，特别是关于涉及到可持续资源利用的潜在经济效益。

  * 更主要地，有必要进行跨学科研究以更好地理解与生物燃料扩张导致的土地利用转变有关的环境风险，以及发现经济影响与环境影响之间的相互联系。目前的分析表明问题可能很严重，但显然过度聚集于一个层面而难以提供确凿的解答。土地利用转变带来的环境问题不只限于在敏感地区生产生物燃料。间接的土地利用转变（由于生物燃料引发的激励，敏感地区开始转向种植除了用于生物燃料以外的作物）也可能会产生非常类似的负面效应，需要在现场层面进行相对有效的监测。

  * 先进的第二代生物燃料技术的商业规模开发以及开拓多种第一代生物燃料供应链的潜力改进都需要持续的研发努力。利用有机废物或其他生物质制取的沼气和生物质液化燃料（BTL）以及利用农林残留物制取的纤维素乙醇均是具有潜在极低原料成本的选择。利用特定生物质如草类和速生木本作物制取第二代生物燃料可提供更高的能源产量。

  * 研究和开发活动不应该完全集中在生物燃料上。从长远来看，太阳能发电、氢燃料电池和其他技术的创新呈现出了更有希望的前景。